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美国《清洁电力计划》悬而未决,新一届政府环保立场恐有变 U.S. Clean Power Plan in suspense, with possible changes in new administration's position on environmental issues


一、《清洁电力计划》暂缓未影响美国绿色进程

2015年8月3日,美国总统奥巴马(Barack Hussein Obama)和美国国家环境保护局(EPA)颁布《清洁电力计划》(Clean Power Plan,简称CPP),目的是通过限制美国发电厂的二氧化碳排放来应对气候变化,避免对人体健康的影响。

美国环保局(EPA)局长麦卡锡(Gina McCarthy)强调:化石燃料发电厂是美国最大的二氧化碳排放源,占总排放量的31%。《世界环境》在2016年第1期杂志(2015年全球十大环境热点)中也提到,美国之所以选择电力减排,主要是因为这一点,还有第二点就是,因为电力的排放主要来源于电厂燃煤燃气发电,属于集中大排放源,比起交通移动源和其他分散源,减排见效快,成本相对较低,在减排的成本曲线上,属于有限行动的措施。

CPP提出,到2030年,美国电力行业的碳排放将比2005年减少32%。要实现这一目标,发电企业每年需要减少二氧化碳排放约5亿吨。燃煤电厂将遭受重大的打击,尤其是一些服役时间已经较长的发电厂(目前全美燃煤电厂的平均年龄为42年),可能做出提前退役的决定。EPA为各州规定了不同的二氧化碳排放量,各州自行决定实现手段。

2015年11月18日,CPP被国会以52票比46票予以否决。然而一个月后,奥巴马在白宫行使了总统搁置否定权,清洁电力计划于2015年12月22日正式生效。就在大家认为CPP已冲破国会限制、将如期实施的时候,2016年2月9日,美国最高法院以5票赞成4票反对的微弱优势通过了暂缓执行CPP的裁定。在经过了一系列曲折反复之后,CPP的去留仍然悬而未决。

如果《清洁电力计划》最终被否决,对美国的能源转型以及减排计划到底会有多大的影响呢?对于这个问题,美国能源信息署做了官方的分析预测,见表1。

表1 美国能源信息署对美国能否实施《清洁电力计划》的官方预测

(数据来源:中国投资咨询网http://www.ocn.com.cn/chanjing/201607/lwebf13114343.shtml,2017.1.16)

清洁电力计划的实施与否对于美国能源转型的确有一定的影响,但是只是“量”上的有限差别,没有“质”的根本差别。从表1中的数据可以看出,美国燃煤电厂装机减少是大势所趋,受到美国页岩气发展等因素的影响,天然气发电装机仍会大幅提升,可再生能源也将持续增长。在考虑到电价制约因素上看,也大可不必担心,因为电价的变化微乎其微,这也说明,CPP实际上是合乎市场规律的。从碳排放的角度来看,清洁电力计划将导致18%的减排,而没有清洁电力计划的情况下,由于煤电的比例仍高,美国电力部门的碳排放将大体维持在2015年的水平。

从民意调查来看,CPP也是众望所归。CPP最终版本公布后,保育选民联盟(LCV)委托民调机构进行全国电话调查,结果显示大部分美国选民赞同清洁电力计划(60%支持,27%强烈支持)。美国皮尤研究中心的民意调查显示,69%的美国人认为全球变暖是个严重的问题。2016年初一项针对515名电力公司主管的调查显示,超过三分之二的受访者认为EPA应保持甚至强化减排目标和时间表。尽管美国很多州政府都曾对CPP提出反对,但是更多的州已经接受或准备接受CPP的减排要求了。据南方周末报道,截至2016年2月17日,有13个州明确表示暂停或停止制定原须提交给EPA的减排计划,17个州表示将继续制定计划,6个州称在重审法规,其余州暂未回应。


二、新一届政府气候立场摇摆不定,“去煤化”选择仍是明智之举

2016年11月9日,唐纳德•特朗普(Donald John Trump)当选美国总统,在过去数年中,他对气候变化的立场一直摇摆不定。在过去几个月的竞选演讲中,他声称气候变化是一场科学骗局。而且,他此前曾公开表示上任后或将带领美国退出《巴黎协定》,希望取消美国曾承诺的到2020年向发展中国家提供的50亿美元国际气候基金,声称要废止一系列环境和能源法规,以“拯救”煤炭行业,认为新能源和可再生能源“很贵”。值得一提的是,他于12月8日提名俄克拉荷马州总检察长斯科特•普瑞特(Scott Pruitt)为EPA局长。斯科特•普瑞特本人是传统油气产业的坚定支持者,并且在此之前发起反对EPA所力推的《清洁电力法案》的诉讼,其鲜明的反环保立场对美国未来环境保护和能源新政策的影响让人堪忧。

然而,特朗普在竞选期间的表态和实际掌权后的做法,也未必会完全一致。大选之后,特朗普接受《纽约时报》采访时,清楚地表示自己对气候变化的观点是“开放”的。虽然他在采访中表达的观点并不意味着他在竞选前的立场一定会发生转变,但无论未来白宫持何种见解,美国都将可能在全球低碳化过程中继续扮演领导角色。

现在美国煤炭的使用量正在下降,而特朗普表示要加大煤炭的使用量,实际上是想要加大就业率。世界环境研究所研究显示,煤炭行业在美国只有6.6万个工作岗位,而可再生能源行业在美国有60万个工作岗位,能效利用行业在美国有190万个工作岗位,新能源和可再生能源开发给美国增加了大量的就业机会,对美国经济具有绝对的促进作用。2005年,美国境内有619家火电厂,而2015年,只有427座火电厂,数量递减很明显。从美国能源的发展趋势考虑,特朗普选择“去煤化”应该是明智之举。

三、全球环境总体发展前景大好,绿色低碳仍将引领未来能源发展趋势


(1)国际环境促良好气候政策发展形势

2016年11月19日凌晨,《联合国气候变化框架公约》第二十二次缔约方大会(马拉喀什气候大会)正式落下帷幕。与会各方就《巴黎协定》程序性议题达成一致,重申支持并落实《巴黎协定》的决心。各国纷纷表示,不管美国怎么做,各国都会兑现自己的承诺,与此同时,会继续推进自己本国的方案。《巴黎协定》成为全球最快生效的协议,这充分说明应对气候变化、推动全球低碳转型是各国共同的意愿与目标。


(2)全球未来煤炭需求呈下降趋势

在美国,几乎所有煤炭消费都用于发电。过去几年中,受天然气和可再生能源发电增加影响,燃煤发电比例逐年下滑。2016年美国煤炭产量跌至近40年来最低。美国能源信息署数据显示,2016年美国煤炭产量预计为6.74亿吨,较2015年下降17%,跌至自1978年以来最低。美国煤炭产量自2008年达到峰值以来已连续8年下降,各主要产煤区产量至少下降15%。2016年11月16日,国际能源署(IEA)发布了《2016世界能源展望》。在报告中,煤炭的需求在全球都无上升趋势,中国、美国煤炭供应减少。IEA采用情景分析法展望2040年全球能源行业发展,到2040年,全球煤炭需求将增长2.14亿吨油当量,比其去年预计的4.85亿吨油当量减少了一半还多。IEA指出,虽然煤炭需求仍将继续增长,但是,未来的增长速度将大大放缓。其中,欧盟和美国的煤炭需求(共占当今全球煤炭使用量的六分之一)在2040年期间将分别下降60%和40%。


(3)可再生能源将成全球能源需求“主力军”

自20世纪90年代,全球可再生能源行业发展不断加速,可再生能源发电装机容量从2004年的8.12亿千瓦增加到2014年的17.12亿千瓦,年均增长8%左右。据《2016年全球可再生能源现状报告》显示,2015年新增可再生能源发电装机容量约147GW,创历史新高。2016年,全球能源消费总量的19.2%来自可再生能源,较2014年提高0.2个百分点。并且,全球可再生能源成本不断下降。1975年至今,可再生能源的价格下降了99.4%,而发电量从最开始的2兆瓦上涨到现在的65000兆瓦。从1998年到2015年,风力发电成本降低了58%;太阳能光伏发电成本平均每年下降6%-7%,并且每年的降幅不断扩大。2016年,美国天然气发电量约占总发电量的34%,而燃煤发电仅占30%,天然气发电量首次超过燃煤发电量。另外,中国的可再生能源投资自2013年起已超越欧洲和美国,已成为全球领导者,中国的装机量也是全球最大,在未来的气候贡献上,中国的作用也处在不可小觑的地位。


(4)私营企业应对气候政策态度变被动为主动

在过去,私营企业在法律法规的要求下,会被动采取措施以达到低碳排放标准。而现在,这些私营企业,尤其是大型的私营企业,他们更加主动地加入到绿色足迹中。这些企业想要政府解释清楚具体的环保法律,已消除对未来的不确定性。在去年召开的巴黎气候大会上,参会的代表有很多是来自各个大型跨国公司的首席执行官(CEO),这些企业统一口径,要求全世界达成强而有力的气候协议。虽然对各企业而言,不管采取高碳还是低碳的政策,他们都有自己的盈利方式,但是他们认为低碳对于公司可持续发展更加重要。


(5)绿色金融为气候变化提供

2016年9月20国集团(G20)峰会上将绿色金融和气候变化资金作为新的议题重点讨论,并首次作为重点议题写入G20公报,这也体现出,G20各方通过改善全球金融治理,解决绿色可持续发展和气候变化问题的决心。2016年10月,第四次二十国集团财长和央行行长会议在华盛顿举行。他们提出了一系列供G20和各国政府自主考虑的可选措施,以提高全球金融体系提供绿色投资的能力。金融体系第一次对环境做出反应,这在历史上是不曾发生的。金融业已开始转变原有思维来捕捉上万亿的市场,据彭博新能源财经发布《2016年新能源展望》估计,2016至2040年,可再生能源将吸引最多投资。绿色能源领域将吸引约7.8万亿美元的投资,其中陆上和海上风电投资达3.1万亿美元,大型并网规模、屋顶和其他小型太阳能发电投资3.4万亿美元,水电投资9110亿美元。实现“2摄氏度目标”需要更多的资金支持。除了7.8万亿美元的投资,世界仍需在2040年之前向零排放电源投资5.3万亿美元,以便阻止大气中的二氧化碳水平超过政府间气候变化专门委员会设定的450ppm“安全”限值。