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涉核项目邻避效应社会风险防范与化解对策 NIMBY syndrome of nuclear projects and countermeasures to prevent and resolve


1、“邻避效应”概念

“邻避效应”的英文表述是“Not in my back yard ”(NIMBY), 即“不要(建)在我家后院”,是指“居民或当地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响,从而激发人们的嫌恶情绪,滋生“不要建在我家后院”的心理,采用强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为”。国外学者于20世纪70年代开始关注邻避现象,到90年代亚洲地区开始大范围出现邻避运动,并逐渐成为席卷全球的问题。

从这个词的起源上看,“邻避效应”与环境保护密切相关,关键点是“邻“ ,就是在建设项目地理位置附近的相关人和事。“邻避效应”关注点的是保护地方民众或局部相关利益者的小环境而不是整个社会或人类的大环境。实际上就是局部利益和整体利益的矛盾冲突与利益平衡。

近期,接连发生几起涉核邻避事件,这与项目公众沟通不足有关。事实上,公众沟通不足正是当前项目推进工作的一个突出短板,也是邻避事件发酵的一个重要原因。2016年4月15日,在首个全民国家安全教育日之际,习总书记作出重要指示,强调防范化解各类安全风险,不断提高人民群众的安全感、幸福感。实现中华民族伟大复兴的中国梦,保证人民安居乐业,国家安全是头等大事。

核安全是国家安全的重要组成部分。因此,通过典型涉核项目邻避案例从正反两方面进行梳理总结,结合国家核安全战略和相关公众沟通文件,形成一些规律性与操作性兼顾的对策和建议。


2、典型案例


2.1彭泽核电案例

2011年6月,安徽省望江县原县委相关领导组织人员,以环境权益方的名义向各部门发出呼吁:要求停建江西彭泽核电厂。并分别向安庆市委市政府、安徽省委省政府、江西省委省政府提交了《吁请停建江西彭泽核电厂的陈情书》,并通过中国科学院相关院士转呈国务院高层领导手中,公众反响强烈。10月望江县政府以《陈情书》为基础,形成了红头文件:《关于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》。

2012年2月末,上海核工程研究设计院受相关部门委托,对环评报告进行了二次核查,结果认为,彭泽核电厂址选择环评不存在问题。目前该项目仍处于暂停状态。


2.2鹤山核燃料园案例

2013年7月4日鹤山市发展和改革局在江门政务公开网发布题为《中核集团龙湾工业园项目社会稳定风险评估公示》的通知公告。公告一经发出立即引起当地民众的关注,江门地方网络论坛对此进行了热烈讨论。

7月12日,广东江门发生游行活动,抗议在鹤山建核燃料基地。江门市委、市政府当日就游行进行了回应,称为更广泛深入地听取公众意见,“稳评”公示延长10天,在社会各界未达成广泛共识之前,绝不办理立项手续,绝不开工建设。江门市政府应急办官方微博于7月13日发博称,中核鹤山龙湾项目不予申请立项,终止引进。7月14日,江门市政府以公告形式发出取消鹤山核燃料园项目。


2.3连云港核燃料循环项目案例

2016年7月28日,中国核网发表文章《总投资超1000亿的乏燃料后处理大厂或落户连云港》,引起网民普遍关注,经一段时间的持续发酵,在8月6日晚,连云港市大量民众走上街头进行抗议游行。

8月7日下午6时,连云港市人民政府召开新闻发布会称,目前核燃料循环项目处于前期调研和厂址比选阶段,尚未最终确定。新闻发布会并未使舆情有所减弱,8月8日晚,连云港再次爆发民众抗议游行。

8月10日凌晨,连云港市人民政府新浪官方微博“连云港发布”发布微博称,“连云港市人民政府决定:暂停核循环项目选址前期工作。”连云港市政府官网也同步发布公告,舆情减弱并逐渐平息。


3、“邻避效应”原因分析


3.1 责任与义务层面:

“邻避效应”有一定的正面意义。相对来说,普通公众在大资本和政府面前相对处于弱势。一些企业巨头的大型项目,获利者主要是企业,应该承担相应责任;而当地民众承担了部分环境损失的相关义务。这种成本付出与利益收获的不对称,显然有悖于社会的公平正义原则。从这个意义上说,“邻避效应”的兴起是民众对自身合法利益和公平正义的追求。


3.2 经济层面:

“邻避效应”的兴起在经济诉求上也有其合理性。无论是公共设施还是工业设施,都有一个投入的成本和代价。这种成本不仅包括各种要素的投入,还可能包括对当地的居民、环境产生影响。在当地的居民来看,他们为这个项目承担的代价,诸如噪声污染、空气质量、安全风险等,理应获得相应补偿。从这个意义上说,“邻避运动”具有一定的合理性,应该推动现代社会环境成本核算体系的更新。


3.3 社会层面:

事物总有两面性,世界上没有任何事情是有百利而无一弊的。任何一项即使是有利于社会的公共设施或工业设施都可能给当地某些居民带来某种负面效应。 “邻避效应”也不例外。“邻避效应”既要考虑当地的公平正义,也要考虑整个社会的公平正义;既要考虑当地的局部利益,也要考虑整个社会的整体利益,局部利益需要和社会的整体利益达到平衡。但凡事皆有度,如果局部利益与整体利益之间失去平衡,“邻避运动”就可能伤害社会整体的公共利益。“邻避效应”在现代社会中是难以避免的,是一种客观必然存在的矛盾体。从这个意义上说,“邻避运动”应该推动社会建立起必要的相关利益补偿和制衡机制。


3.4 风险的认同性差异

公众对于邻避项目所呈现风险认知是其心理状态和行为选择的基础。而“风险”是发生概率、行为后果两个因素共同起作用。由于大型项目的专业性和技术性较强,公众对其运行原理、安全保障及环境后果的理解缺少必要的知识,也难以做出专业的准确判断,尤其是对发生概率极其低小的低风险项目,由于担心其想象中的严重后果,而产生极端的心理焦虑。即公众的风险认知与专业论证的实际风险水平又存在较大的差异。从公众的风险认知差异滋生、蔓延、扩散而产生“邻避效应”事件。


4 我国涉核邻避效应的特点

当前,我国涉核邻避冲突多发,一是与特定的发展阶段,公众权利意识不断增强、利益诉求日益多元,以及各种势力复杂交织有关。二是与邻避效应应对不力、处置不当有关。这加剧了涉核项目的“污名化”程度,透支了政府公信力与项目企业信用,造成巨大经济损失甚至社会稳定风险:


4.1公众对政府的信任度不足

公众对政府的不信任严重影响了涉核项目公众沟通的效果,也形成了公众对于环境影响评价留于形式的印象。而企业的不良操作也导致部分公众沟通效果不佳。例如鹤山燃料园事件中,在新闻发布效果不佳的情况下,当地政府不得不以公告红头文件的形式宣布鹤山核项目取消,抗议者才罢休,这折射出公众对政府的“不放心”。

其次,部分项目选址活动没有考虑跨越行政区域的影响;选址程序执行中的不全面或不公正都成为邻避活动支持者反对项目的理由。例如在彭泽核电项目选址江西彭泽,但安徽望江县与彭泽核电厂选址仅一江之隔,被公众认为没有考虑对望江县的影响。

此外,在一些涉核事件中,有关部门信息公开不足,被公众认为是有意隐瞒,降低了政府公信力。有的即使做一些公开工作,也多数选择不正面回应,有媒体报道了一些技术专家的采访,但内容太过专业,加之核知识相对生僻,读起来不容易懂,如在连云港事件中,有网民指责“涉事部门或单位不发声”、“闷声发大财”。


4.2公众核知识缺乏

目前,从世界核电运行者协会(WANO)发布的数据表明,我国在国际上保持着良好的核设施安全运行记录。福岛核事故以来,我国对核能及相关项目公众接受性方面的问题开始重视,并开展了一些研究、科普宣传等工作,但从2012年反对彭泽核电事件、2013年鹤山燃料园事件以及连云港核循环事件公众的反应看,公众对核领域的相关知识知之甚少,公众仍普遍存在谈核色变的心理,对“核”仍存疑虑,甚至担心。除了相关企业和专业人士,真正理解和支持涉核项目的公众占少数,更多的是本能地选择反对。


4.3核安全认知的差异

任何安全都是可接受的风险,核安全也不例外。事实上,我们生活在一个充满风险的世界中,但大部分公众存在风险认知的差异,甚至缺少相关知识。这种差异既包括公众与政府的风险认知差异以及公众对风险的认知与客观风险之间存在的差异。

公众对风险的认知是基于主观上的知觉、判断和体验而进行,相对主观和情绪化。出于自保,或者因受到政府管理决策、媒体传播以及他人引导等因素的影响,往往导致其所感知的风险极大地偏离真实风险。加之核知识相对专业和冷僻,这种偏离愈加明显,进而引起公众对涉核项目恐慌性抗拒或其它非理性的态度和行为,涉核邻避冲突就此发生。


4.4新媒体放大功能

随着互联网的广泛应用和新兴媒体的快速崛起,媒体生态和大众传播环境发生了深刻变化,社会进入了大众麦克风时代,邻避冲突更加易发和复杂。一方面便捷了信息主客体之间的沟通;另一方面强化了信息主客体影响舆论走向的能力和风险放大能力。在信息传播和产生社会影响过程中,信息被解读、判断并附加价值。涉核事件中,代表官方舆论场的传统媒体,对事件的报道相对审慎,对风险信息的建构较为客观。而代表民间舆论场的贴吧、微信、微博等新媒体,在对事件议题的建构过程中,常呈现出对涉事风险的恐慌以及对官方信息的不信任。

同时,“污名化”和“对抗性解读”是两个重要的特征。比如连云港事件中,受众对接受到的风险信息进行解读,将项目污名化为“核废料”,进而使公众抵制被标记为“核废料”的核燃料循环。核“污名”的传播,使得公众谈核色变,并导致涉核项目在推进时受到民意的强大阻力。


5、公众沟通成功案例——徐大堡核电项目

从2010年起,中核辽宁核电有限公司在徐大堡紧紧围绕核安全、核电站建设等展开了科普宣传、公众参与、信息公开和舆情应对等一系列公众沟通工作,并在工作内容、方法、途径等方面进行了积极探索,积累了许多可以借鉴的经验:


5.1 在科普宣传方面,内容丰富、形式多样

在葫芦岛全市范围内以“科普十进”为主线,即进政府机关、乡镇农村、社区街道、妇联群体、共青团委、科协、学校、企业、媒体、爱心公益活动,通过院士讲座、科普展厅参观、大篷车流动宣传、电影进社区等常态化科普宣传活动,“每天一小讲、每月一大讲”。充分利用当地的广播、电视、报刊、杂志及相关领域的传统大众媒体,进行核、核电及核安全相关知识的宣传。同时积极探索利用互联网、即时通讯、社交平台、移动互联网等新媒体的信息技术和平台科普宣传。


5.2 公众参与方面,多渠道调动公众积极性

通过座谈会、调查问卷、葫芦岛市人大常委会审议等方式了解公众对徐大堡核电项目的接受程度,并设立公众接待日、开通核电热线400电话,广泛收集各方意见,并设置专业人员对公众提出的问题进行答复。


5.3 信息公开方面,充分保障公众的知情权

通过兴城市政府网站、中核辽宁核电有限公司网站、葫芦岛日报、兴城时讯报刊等平台对公司信息、环境影响评价信息、建设项目等信息进行公开;建设项目公告在葫芦岛市人民政府网站公开;环评审批信息在环境保护部网站公开。让广大群众了解项目信息,正确引导公众对核电项目开工建设的态度,为项目批复建设提供支持。


5.4 积极沟通,营造良好舆论氛围

与东北新闻网开展合作,无节假日、全天24小时,密切关注网络相关动向。培养辽宁核电自己的意见领袖,引导正确网络舆论方向,对造谣、传谣的帖子进行管控。在葫芦岛百度贴吧、绥中论坛等主要地方网络平台招募志愿者到运行核电站参观,以点带面消除疑虑。正确疏导和教育群众,对非理性、违反治安管理条例等事件报公安部门采取必要的措施予以控制。徐大堡核电项目推进期间没有发生突出的负面舆情。


6 对策和建议


6.1强化核安全监管,持续提升核安全水平

核安全重于泰山,核安全有了保障公众才会接受涉核项目。目前,我国运行核电机组、民用研究堆持续保持良好安全运行记录,辐射环境也始终保持良好状态。但仍需要不断提高企业技术、提升国家监管能力,并从历次核事故和事件中吸取教训、总结经验、举一反三,进行安全改进,提升核安全水平。借鉴国际先进经验持续改进,强化福岛事故后改进措施的有效性,确保运行、在建以及新建核设施的安全水平。推进核安全立法,完善规章制度,进而提供法律保障。


6.2强化公众参与,避免封闭决策

涉核邻避项目要得到公众的广泛支持,在不折不扣做好法定事项公开的同时,还需在信息公开与公众参与的内容、方法上下更大的功夫。

常用的公众参与有问卷调查、座谈会、咨询会、论证会及人大常委会审议等多种方式。在徐大堡案例中,葫芦岛市第四届人大常委会常务委员会第二十六次会议审议高票(91.9%)、一次性通过了《葫芦岛市人民政府关于提请同意批准在葫芦岛市建设徐大堡核电项目的议案》。


6.3推进信息公开,增强公众信任

信息公开是保障受核电项目影响的公众获得对项目的知情权、参与权、监督权的前提。及时、持续的信息公开和程序透明是建立政府与民众间信任的关键,也是破解邻避问题的基本原则。同时,信息公开和透明也是国际同行提升核安全水平的重要举措。构建互信互动的沟通机制。


6.4扩大科普宣传对象,丰富宣传内容

长期以来我国核与辐射安全科普宣传主要集中在核电站或者项目周边群众,科普宣传内容也主要与核电站有关知识,科普宣传存在局限性,许多反对涉核项目的公众并不了解项目内容,极易被误导。

鉴于此,核与辐射安全科普宣传,应将内容扩展到涉及核能与核技术利用行业各个方面,让公众完整了解核能知识信息。另外,各大媒体的信息报道质量也直接影响了公众获取信息的真实、科学性。针对媒体记者进行定期科普宣传,将有助于记者了解核与辐射安全知识,科学、客观地发布新闻报道,帮助政府企业建立与媒体之间良好关系,提升宣传主体形象。


6.5拓展科普渠道,创新宣传形式

科普形式方面,主要分为“单向”和“双向”两种形式,其中“单向式”的包括制作、发送科普画册、科普图书、科普挂图、宣传图册、动画片、讲师手册、标准化课件、漫画书以及科普网页等。这种方式的相对简单、成本低,属宣讲式、灌输式知识传播。

与此对应的则是具有较强体验感、参与感、身临其境的“互动式”的知识普及方式,如科普讲座、视频对话、参观展厅(核电科技馆等)、大篷车、民间活动、互动节目(知识竞赛、文体活动等)、大型晚会、动画模拟、核电参观、微旅游、公众开放日等。这种科普模式的特点在于更加重视信息的接收效果,同时引入信息接收者向传播者的信息反馈机制,拉近了接受者与相关知识之间的距离,这容易使接受者愿意相信并且能够理解宣传者所传播的知识。公众能够通过自己亲眼所见、亲身体会去认识到核电的经济性、清洁性、安全性等特点,效果事半功倍。