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我国核安全法规体系的问题及其完善 Problems in China's nuclear safety regulation system and relevant improvement

我国自发展核能开始,国家便高度重视核与辐射安全工作,提出了“安全第一、质量第一”的方针。1984年1月1日,我国加入国际原子能机构,并于同年10月30日成立国家核安全局负责对民用核设施的监督管理工作。为了符合国际原子能机构的安全要求,1986年10月29日国务院发布了《民用核设施监督管理条例》,随后的20多年里,国务院相继颁布了8部核与辐射安全相关的行政法规,并为适应环境保护和核产业发展需要,强化放射性污染防治,于2003年通过了《放射性污染防治法》。目前,这些法律法规构成了我国核安全法律规范体系的基本框架(如表1所示)。

表1 我国核安全法律法规一览表

除此之外,国务院和国家核安全局、国防科工局等国务院核安全监管与核能行业主管部门还针对具体的管理事项制定了相应的法规性文件和部门规章。例如,国务院发布了《国家核应急预案》(2013年)、《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64 号),国家核安全局制定了《核电厂厂址选择安全规定》(1991年)、《核电厂设计安全规定》(1991年)、《核电厂运行安全规定》(1991年),国防科工局制定了《国防科技工业军用核设施安全监督管理规定》(1999年),等等。

总体而言,我国目前已经建立了以“一法九条例”为主要制度框架的核安全法律规范体系。该规范体系覆盖我国核能利用活动诸多领域,建立了核安全许可制度、辐射防护制度、核应急制度、核安保制度等核安全规制基本制度;对规范放射性矿产资源采冶,核设施的选址、设计、建造、运行和退役,核材料的持有和使用、放射性同位素及射线装置生产和使用,核两用品的进出口,核安全设备的生产和无损检验,以及乏燃料与放射性废物的处理处置等核能开发利用活动起到了重要的制度保障作用。

然而,现有的核安全法规体系尚不完善,相对美国、法国等先进核能国家的核安全法律制度建设而言存在一定差距,难以满足我国核能发展新形势下的制度需求。具体而言,主要存在以下三个方面的不足:

第一,核安全顶层法律缺位。在核安全领域,我国目前仅有一部《放射性污染防治法》,但是该法目的定位和制度内容主要偏向于从环境保护的角度对核能利用行为进行规制,没有从核安全的全局视野来进行制度设计。顶层法的缺失导致下位法规、规章的制度之间缺乏统筹协调,制度体系性不强。

第二,核安全监管职能交叉。由于历史原因,我国涉核的政府职能部门主要包括国家发改委下属国家能源局、工业和信息化部下属国防科科工局和环境保护部下属国家核安全局。其中国家核安全是民用核安全的主要监管部门,但是国防科工具和国家能源局分别作为核工业主管部门和核电(能源)主管部门,也行使部分核安全监督管理职能,在核安全相关许可审批、核应急管理等方面存在一定的职能交叉。此外,国务院公安、交通、卫生、国土资源等部门也在各自的职能范围内涉及核安全的管理。这可能会导致核安全监管出现责任不明确或相互推诿的现象,未能完全体现《核安全公约》等国际公约要求的核安全独立监管原则。

第三,重要制度缺失或存在不足。现有的核安全法规体系对许可、事故应急和监督检查等行政监管方面的制度进行了较为完善的规定,但对核能风险的直接承担者——社会公众的权利保护不足。在实体性权利方面,法律法规对核损害赔偿没有进行规定,一旦发生核事故造成核损害后,依据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》并不能保障给社会公众提供充分的赔偿。而在程序性权利方面,现行核安全法律法规没有规定公众的信息知情权和参与决策权,尽管新《环境保护法》规定了环境信息公开和公众参与制度,但是核安全和环境保护存在区别,并且由于其特殊的历史背景及传封闭管理的传统,公众难以获取核安全相关的信息和参与核安全决策过程来表达自己的利益诉求。

上述问题是我国核安全法律制度完善的重点,也是我国核安全立法的难点。

2013年,我国启动《核安全法》立法工作,以弥补核安全顶层立法空白, 2016年10月经全国人大常委会一审并公开征求意见的《核安全法(草案)》(简称“草案”)亦对上述问题进行了相关回应。然而,从具体内容来看,草案关于监管体制和公众权利保护的规定仍然存在诸多不足,有待进一步修改完善。

首先,关于监管体制,草案(第4条)虽规定了独立监管原则,但在体制构建上不仅未明确具体是哪个部门负责核安全监督管理,还规定了“国务院核材料主管部门负责放射性废物处置管理工作(第34条);国务院国防科技工业主管部门承担国家核应急协调委员会日常工作,牵头制定国家核应急预案,场内核事故应急预案报国家能源主管部门审批(第46条)”等内容,实际上未对现有监管体制进行改变,即独立监管原则被“虚置”了。核安全独立监管是日本福岛核事故的重要教训之一,建议草案的下一步修改不仅应宣示独立监管原则,还应在具体的组织机构设计和职能配置方面予以保障。

其次,关于公众参与和信息公开。草案(第四章)虽规定了公众的信息知情权和参与权这些程序性权利,但关于信息公开的主体范围、信息的范围、信息公开和公众参与的时机以及公众对政府(监管部门)决策过程的参与未作出明确的规定或规定的不够充分。由于信息公开和公众参与是改善公众对核安全规制和核能发展接受性,体现核安全决策民主性的的重要制度措施,建议草案的下一步修改将此方面作为我国《核安全法》的主要亮点之一做出更为明确和细致的规定。

最后,关于核损害赔偿制度。草案(第82条)主要对核损害赔偿责任主体和免责事由进行了原则性规定,对核损害赔偿制度设涉及的责任限额、损害赔偿范围、诉讼管辖、诉讼时效、国家责任、责任保险机制等重要内容均未进行规定,其笼统规定“依照国家核损害责任制度承担赔偿责任”实际上没有起到完善现有制度短板的作用。建议草案下一步修改时对上述问题做出具体规定或者规定相关基本原则,而授权国务院制定行政法规来建立具体核核损害赔偿机制。

需要指出的是,作为我国核安全领域的基础性法律,《核安全法》的主要任务是确立我国核安全治理的基本原则和基本制度,其获得通过后,现行核安全法规的修改和完善当以此上位法依据和指引。