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水污染防治法的现状与发展 The status and trend on water pollution prevention and control laws


一、国外和国际水污染防治法的成就与经验

水污染一直是各国污染防治中的重点,有关保护水环境不受污染的法律法规也是各国环境资源法中最为重要的组成部分之一。美、英、德、法、日等工业发达国家大多在水污染防治领域走过了一段艰难而曲折的“先污染后治理”之路,但经过长达几十年甚至百年的治理,也在水污染防治及其法治建设方面积累了许多宝贵的经验。例如,作为环境立法比较先进的国家的美国,一直把加强水污染防治立法作为依法管理水资源环境的基础。早在1948年,美国就制定了《水污染控制法》,上世纪50至70年代严重的水污染危机促使联邦政府在1972年将《联邦水污染控制法》修改为《清洁水法》(the Clean Water Act)。该法是所有联邦水法规中最严格的一部法律,为美国水污染防治提供了最重要的法律依据。以《清洁水法》为核心,美国形成了一套以“以命令控制为主、以经济刺激为辅、以公众参与为补充”的水污染防治的调控机制,创造了排污权交易和公民环境诉讼等为各国推崇的法律制度。欧盟2000年颁布《水框架指令》(water framework directive)后,欧盟各成员国纷纷将其转化为国内的水污染防治法规,由此开创了欧盟水污染防治法发展的一个新阶段。

安全的淡水是维持地球上生命的基本要素,水污染治理问题是一个全球性的公共问题。自19世纪末至今,国际社会已经形成或签订了三百多个有关国际河流利用的条约或法律性文件,涉及二百多条国际河流,仅在过去的60年就签署了160多项条约。例如1966年在国际法协会主持下制定的《国际河流利用规则》、1992年在赫尔辛基通过的《跨界水道和国际湖泊保护和利用赫尔辛基公约》、1997年联合国大会通过的《非航行利用国际水道法公约》、1972年美国和加拿大签署的《五大湖水质协定》等,这些条约或国际法律性文件经过一个多世纪的发展,已经形成为一个相对完整的、以普遍性多边公约为指导原则、以大量区域或双边多边协定为主体的国际水法体系,这对于国际社会防治水污染、合理开发利用水资源具有重要的指导、协调作用。


二、中国水污染防治法的历史与现状

我国早在20世纪50年代,已开始水污染防治法制建设。1984年5月11日,第六届全国人大常委会第五次会议通过了《水污染防治法》,该法是我国防治陆地水体污染方面的综合性单行法。我国现行水污染防治的专门法律、法规和部门规章主要有:《水污染防治法》(2008年修订)和《水污染防治法实施细则》(1989年制定、2000年修订);《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年),《城镇排水与污水处理条例》(2013年),《畜禽规模养殖污染防治条例》(2013年),《防止拆船污染环境管理条例》(1988年);《关于防治造纸行业水污染的规定》(1988年)、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》(1989年)、《入河排污口监督管理办法》(2004年)、《重大水污染事件报告办法》(2008年)、《突发环境事件信息报告办法》(2011年)等。

在其他环境资源法律法规规章中也有防治水污染的内容,例如:《环境保护法》(1989年, 2014年修改)、《固体废物污染环境防治法(1995年, 2004年、2013年修改)、《环境影评价法》(2002年)、《《循环经济促进法》(2008年)等;《水法》(1988年,2002年、2009年修改)、《土地管理法》(1986年,2004修改)、《矿产资源法》(1986年,1996年、2009年修改)、《农业法》(1993年,2002年修改)等;《河道管理条例》(1988年)、《长江河道采砂管理条例》(2001年)、《黄河水量调度条例》(2006年)、《取水许可和水资源费征收管理条例》(2006年)、《太湖流域管理条例》(2011年)、《南水北调工程供用水管理条例》(2014年)等;《取水许可水质管理规定》(1995年颁发,1997年修改)、《水功能区管理办法》(2003年)、《长江河道采砂管理条例实施办法》( 2003年)、《城市排水许可管理办法》(2006年)、《城市供水水质管理规定》(2007年)、《取水许可管理办法》(2008年)、《农村饮水安全工程建设管理办法》(2013年)等。另外,各省、自治区和直辖市还制定了一些防治水污染的地方法规、地方政府规章。总之,目前我国已经基本形成防治水污染的法律法规体系。

但是,我国水污染防治法律体系还存在某些空白和缺陷,体系内部还不够协调、甚至有立法部门化倾向,有的法律制度不够严格健全,有些法律规定可操作性不强,面对日趋严重的水污染态势和公众对清洁水质不断提高的需求,还不能完全适应和满足水环境保护事业的需要。


三、中国水污染防治法的进一步发展

水污染是我国环境问题中的一个突出问题。加大水污染防治法治建设力度,不断完善水污染防治法律制度,切实发挥法律的规范、调整和保障功能,是扭转我国水污染严峻形势的一条根本途径。目前《水污染防治法》的修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划。我们应紧密结合防治水污染的实践,借鉴国外和国际防治水污染立法的经验,通过及时修改和不断完善《水污染防治法》及其配套法规,进一步发展健全我国的水污染防治法律体系和法律制度。

第一,进一步提高对水环境资源和水污染防治法的认识和理念。目前我国有些水环境资源法律还没有明确认识到水环境资源是一种公众共用物,甚至存在将水环境资源简单地等同于排他性物权客体或水资源商品的倾向。先进的水污染防治立法,应该恪守以民为本、立法为民、人水和谐的理念,既认识到水环境整体(江河湖泊)是一种不为任何人私有而为一切人共同享用的公众共用物,又认识到进入市场的水资源产品是一种重要的商品。法律的基本特点是强调权利和权力,水污染防治法也必须在明确权利和权力上下功夫。只有明确公民对基本用水的水权、国家对其管辖范围内的水资源的永久主权、政府对其管辖范围内的水资源的依法管理权和企业依法取得的取水权,以及国家、组织(包括政府组织和政府组织)、企业和个人防治水污染的义务和责任,并且协调好上述各种权利、权力和义务,水污染防治法才能有效发挥其防治水污染的规范和保障作用。国外法律大都明确规定,水资源国家所有权不同于私法上的私人所有权,国家水资源所有权并不意味着将国家水资源变为政府私产或仅供政府专用;任何人都可从国家水资源地取水用水以供合理的家庭生活用水、庭院浇灌、牲畜饮用和游览等目的使用;中央政府作为国家资源的公共受托人只能根据宪法和法律的规定,从维护公共利益出发,保障公众非排他性享用水环境的权利,维护公众公众非排他性用水的秩序,并使即将进入水商品市场的水资源得以公平配置和有益利用,以提高水的经济价值和环境生态价值。例如,《经济、社会、文化权利国际公约》委员会(ICESCR委员会)在第15号一般性意见(2002年)中明确指出,“水还应被看作是一种社会和文化财富,而不单单是经济财富”;“水是一种有限的自然资源,是一种对维持生命和健康至关重要的公共消费品。水权是一项不可缺少的人权,是人有尊严地生活的必要条件。水权也是实现其它人权的一个前提条件”。

第二,进一步建立健全基于综合生态系统方法理论的水污染综合防治和水资源综合管理。综合生态系统方法理论包括生态系统方法和综合生态系统管理理论两个方面,是有关生态系统方法和综合生态系统管理的原理、原则、观念和方法的总称。从环境资源法学上看,综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法,它要求综合对待生态系统的各组成成分,综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值,综合采用多学科的知识和方法,综合运用行政的、市场的和社会的调整机制,来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,实现人与自然的和谐共处。有关国际环境资源法和各国环境资源法的实践说明,综合生态系统方法理论是为水污染防治法提供调整机制、管理体制和管理制度设计的重要理论。20世纪末本世纪初,基于生态系统方法的流域综合管理和水污染综合防治成为水环境资源法的主流。欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等的管理者已经认识到,传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变。例如,《欧盟水框架指令》(WFD)的重要特色是它的综合性,或称“一体化”的思维方法。该指令引入了综合方法、经济手段和公众参与等新的方法和制度,设计了水资源水环境一体化管理的主体立法,规定了水量、水质和水域生态系统的一体化管理政策;建立了涉水政府部门的协调机制。

第三,进一步严格水污染防治的法律制度、法律责任。我国政府强调“实行最严格的水资源管理制度”,“用严格的法律制度保护生态环境”。但是,我国水环境资源法律还缺乏保障严格的法律制度实施的严格的法律措施和法律责任追究机制。我们应该通过《水污染防治法》的修改,借鉴国外水污染防治法的经验,建立健全跨行政区环境执法司法机构、环保法庭和环境公益诉讼,进一步严格水污染防治的法律制度、法律责任和追究违法者法律责任的制度。例如,美国《清洁水法》规定了严格的“国家污染物排放清除系统”(the National Pollutant Discharge Elimination System)许可证制度(简称为NPDES)。为了保障NPDES的实施,《清洁水法》建立了完善的法律实施机制,主要手段是强制性排放限制制度,联邦环境保护局和被授权实施NPDES的州享有广泛的检查和监控的权力。另外,美国的《清洁水法》规定非官方的法律实体,如公民、公众团体、企业等,享有通过法院迫使违法者遵守法律的法律权利,规定了“私体执行”的三种法律途径,即公民诉讼、司法审查诉讼和普通法民事诉讼。德国《水平衡管理法》(简称WHG,2009年7月31日修订通过)第三章第八节对“改变水体之责任”做了专门规定,包括第89条和第90条。第89条之责任,适用于特定个人或特定多数人,主要针对因水污染造成的人身财产损害;而第90条之责任适用于非特定人即适用于非特定多数人,主要针对因水污染造成的环境生态损害。与国外污染防治法相比,我国水污染防治法对违法者的制裁相对偏轻。我国现行水污染防治法偏重于行政制裁措施,而民事制裁、刑事制裁明显不足;尤其是刑事制裁,其适用范围较窄,制裁严厉程度也较低。