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多哈会议成果对清洁发展机制的影响浅析Implications of the Doha Outcomes related to the Clean Development Mechanism


CDM的发展现状

CDM是《议定书》创设的履约灵活机制之一,目的是协助非附件一缔约方(即发展中国家)实现可持续发展和有益于实现《公约》的最终目标 ,并协助附件一缔约方(即发达国家)实现遵守其《议定书》下的量化减限排承诺。其核心内容是,允许发达国家以提供资金和技术的方式与发展中国家开展项目级的合作,项目所实现的“经核证的减排量”(Certified Emission Reductions, 简称CERs,单位:二氧化碳当量吨)可用于发达国家遵守其量化减限排承诺的一部分。

2001年11月,《公约》第7届缔约方大会通过了包含CDM实施规则的《马拉喀什协定》,CDM开始由理论转为实践。经过10年的运行,形成了《议定书》缔约方大会指导下的,以联合国CDM执行理事会(以下简称“EB”)、参与国指定国家主管机构和第三方认证机构为主体的监管与核证体系,以及全球最广泛参与的碳抵消信用市场。截至2012年12月31日,全球CDM项目注册数量已达5511个,CERs签发量突破11.5亿;其中我国的占比分别为52.9%和60.9% ,在CDM东道国中均遥遥领先。此外,CDM还向发展中国家动员了约2150亿美元的投资,为发达国家节约了约36亿美元减缓成本 ,在促进发达国家与发展中国家的合作减排方面发挥了积极作用。

然而,囿于制度本身的局限,CDM的减排规模比较有限,在项目种类、地区分布和项目收益上也存在严重失衡,导致其促进低碳技术转移和可持续发展的作用受限。此外,作为碳抵消授信机制,CDM的信用需求主要依赖全球最大的碳排放配额市场——欧盟排放交易体系。2010年以来,因欧盟经济持续低迷,CERs在欧盟碳市场供过于求,其市场价格从2008年高峰时期的20欧元左右跌至目前的1欧元以下;CDM一级市场的估值也降为全球碳市场的1.1% 。CDM的可持续性更是面临《议定书》第二承诺期国际谈判久拖不决、未来应对气候变化国际制度走向不明等不确定因素。

有关CDM的改革与存续问题因《议定书》第一承诺期(2008-2012)即将到期而日益凸显。一方面,EB根据《议定书》缔约方大会的“指南”开展了包括优化流程和方法学、加强区域平衡等方面的改革;另一方面,以欧盟为主的发达国家缔约方提出了在《公约》下建立一个“新市场机制”的建议,并主张在“先进的发展中国家”逐步淘汰基于项目的CDM。如何破解CDM所面临的内忧外困,国际社会期待《议定书》第二承诺期的谈判结果。


多哈会议成果对CDM的影响

经过艰苦谈判,多哈会议最终通过了“根据《议定书》第三条第9款修正该议定书”的决定。根据该项决定,附件一缔约方进一步减排承诺期将于2013年 1月 1日开始,截止于2020年 12月 31日;包括欧盟及其27个成员国在内的38个附件一缔约方做出了第二承诺期的量化减限排承诺;同时将三氟化氮纳入管控范围,管控气体种类增至7种;由《马拉喀什协定》确定的大部分规则,特别是温室气体核算规则得以继续适用。现就与CDM有关的主要决定内容试做初步分析如下:

问题1:如果附件一缔约方进一步减排承诺力度不足,则市场对CDM的需求不足。

决定:修正《议定书》第三条第1款和附件B,38个缔约方在《议定书》附件B第3列下订立了量化减限排承诺,平均为在1990年基础上减排18%;此外,每一附件一缔约方最迟于2014年“再次审视”其第二承诺期的减排承诺,并可提议做出一项调整,降低附件B第3列所定的量化减限排承诺的百分比。

分析:发达国家目前的减排承诺水平与政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告所要求的到2020年在1990年基础上整体减排至少25%至40%这一要求仍有相当差距,对刺激CERs的现实需求方面作用有限。鉴于欧盟、澳大利亚、挪威、瑞士等缔约方提出了“有条件地”将现有承诺水平再提高10%-15%,且俄罗斯、日本、新西兰可借“再次审视”机会重新考虑加入第二承诺期的问题,则发达国家存在进一步提高减排力度的可能性。如果不考虑发达国家的森林碳汇这一变量,CDM的市场需求不足的情况在2014年或有所改观。

问题2:根据《议定书》第三条第13款,附件一缔约方在其排放量少于配量的情况下,可将二者的差额,即配量单位(以下简称“AAUs”)盈余转入下一承诺期。不少附件一缔约方(主要是经济转型国家)持有大量配量单位盈余,故CERs不是首选,对CERs的需求造成冲击。

决定:《议定书》第三条第13款规则不变,但参加第二承诺期的附件一缔约方应建立“前期盈余储备账户”; AAUs盈余应转入该账户;前期CERs盈余结转量最多为其第二承诺期配量的2.5%。前期盈余储备账户中的盈余单位(包括AAUs和CERs)可以留存至上述缔约方履行其第二承诺期承诺的额外期间使用,使用量最多为其第二承诺期的排放超出配量的部分。上述缔约方的前期盈余储备账户之间可以进行交易,但买方最多获取额度为其第一承诺期配量的2%。34个附件一缔约方 做出了“不购买或不使用”第一承诺期结转的盈余AAUs的政治声明。

分析:以“前期盈余储备账户”的方式,既维护了前期配量单位盈余的合法性,又防止了此类盈余影响第二承诺期的环境完整性 ,并再次确认了CERs的限量结转规则。通过“政治声明”,AAUs转入第二承诺期的可能性已被大大压缩。俄罗斯如果加入第二承诺期,则其视为国家主权财产的大量AAUs盈余将得到保全,但仅限于自用和少量交易,不会对CERs的需求造成较大冲击。

问题4:灵活机制中只有CDM需将所签发量的2%用于适应基金费用,对CDM待遇不公。

决定:从第二承诺期开始,CDM对适用基金的收益分享保持2%不变;同时将此收益分享比率拓展至其他灵活机制。

分析:解决了CDM与其他灵活机制在收益分配上的待遇公平问题,相对加强了CERs的价格竞争力。

问题5:加拿大宣布退出《议定书》,俄罗斯、新西兰和日本表示不参加《议定书》第二承诺期,如果对CDM的参与资格做限制,则可能进一步影响CERs的总体需求。

决定:允许附件一缔约方继续参加现有的CDM项目以及2012年12月31日后注册的项目活动;但从2013年1月1日起,只有参加第二承诺期的附件一缔约方有资格转让或获得议定书下的各种信用单位(包括CERs)并在第二承诺期间有效。

分析:CDM项目活动与《议定书》的减排承诺“脱钩”从此开了口子,但也为日本、新西兰、俄罗斯重新考虑加入第二承诺期继续参与CERs交易预留了活口。

问题6:CDM与《公约》下可能的新市场机制关系不明,CDM在2020年之后的存续尚存变数。

决定:修正《议定书》第三条第12款,增加规定“附件一所列缔约方可用《公约》之下建立的市场机制所产生的任何单位(units)帮助遵守其第三条之下的量化减限排承诺”。

分析:如果与多哈会议通过的有关“新的基于市场的机制”及其“可能要素”,以及在2015年达成一个适用于所有缔约方的新的法律文书或法律成果等决议内容相联系,则上述条款完成了CDM与《公约》下可能产生的新机制的衔接。CERs未来可能面临一个或一些新的国际信用单位的挑战。

综上,多哈会议对《议定书》的修正及相关决定在提高发达国家减排力度方面尚存不确定性,但防止了《议定书》下各种可交易单位对CERs的冲击,维持了CDM现有规则体系及其向第二承诺期的平稳过渡,避免了与之高度关联的全球碳市场的崩溃及后者在2012年至2020乃至2020之后的无缝衔接。尽管存在2014年发达国家进一步提高总体减排承诺水平从而刺激CDM项目需求的可能,但CDM的作用仅仅是发挥“余热”。可以预见,国际社会就《公约》下的“新的基于市场的机制”达成协议之时,也是CDM走向消亡的时刻。但CDM所启蒙的全球碳市场意识及其成熟的授信体系将会在未来新的国际协议指导下找到自己新的归宿。


对我国的影响

作为非附件一缔约方,我国在2012年后可继续参加现有的和新注册的CDM项目,并在短期内仍将是合同CERs的最大供应方。目前欧盟是我国CDM项目信用的最大买家。尽管存在2014年欧盟进一步提高减排承诺从而增加CERs需求的可能性,但欧盟排放交易体系本身的排放配额目前已大量积存。从2013年开始至“新的国际气候变化协议生效之前”,欧盟将只无条件接受2013年之前注册的项目和来自于最不发达国家新注册项目的CERs。不仅如此,从2013年5月1日起,欧盟将禁止使用来自工业过程废气HFC-23分解项目和己二酸生产过程废气N2O分解项目 的国际信用。上述两类项目的CERs签发量目前约占我国年度CERs签发量的1/3。相反,非洲国家从2011年开始呈现强势,占当年签订的2012年后CERs合同量的21% 。

总之,我国现有CDM项目的可持续性和后续项目的开发在《议定书》修订之后仍然面临CDM自身制度改革、发达国家的单边限制措施,以及其他发展中国家CDM项目的竞争等压力,项目开发的需求空间或将被大大压缩,项目的种类、数量以及签发量将发生较大变化。但在“新的国际气候变化协议生效之前”,也不排除我国的CDM项目在欧盟之外的新兴碳交易市场(如澳大利亚、新西兰等国),以及国内的碳排放交易试点中找到市场新机。


启示

我国从CDM项目最大的收益国变为目前受国际碳市场影响最大的CDM东道国,其中的经验和教训值得反思。但可以肯定的是,作为CDM项目的积极实践者,我国的政府和企业获得了对基于市场的全球气候解决方案的宝贵实践经验;而联合国框架下对CDM的政策调整,也为国内的节能减排制度设计和应对气候变化工作提供了有益的启示:

启示一:市场机制在解决减排的成本有效性方面具有优势,但解决不了公平性和可持续发展问题,因此对其“绿化”设计及主管部门的政策性干预是必不可少的。

启示二:碳抵消机制作为碳排放配额市场的补充,可用于活跃市场,但必然受配额市场的制约。

启示三:只有尽早建立足够规模的国内碳排放配额市场,才能改变受制于人的被动局面,增强我国参与应对气候变化国际谈判的影响力。