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浅析加拿大不列颠哥伦比亚省 污染场地修复立法历程 Brief analysis of legislative process for contaminated site remediation in British Columbia, Canada

不列颠哥伦比亚省污染场地修复立法主要由两部分组成:《环境管理法》中的“污染场地修复”部分和《污染场地条例》。

现行的《环境管理法》作为第57号法案于2003年5月13日颁布,2004年7月8日正式生效。新的《环境管理法》取代了旧的《废物管理法》和《环境管理法》,并吸收了其他法规中的一些制度。在新《环境管理法》中,“污染场地修复”以专章的形式出现,几乎涵盖了污染场地修复的全部基本法律制度和基本原则,成为大不列颠哥伦比亚省修复污染场地的最主要的法律依据。现行的《污染场地条例》于2011年5月31日正式生效。最早的《污染场地条例》于1996年12月16日颁布,1997年4月1日正式生效,实施至今,经历了1999年、2002年、2003年、2004年、2007年、2008年和2011年共七次修正。无论是《废物管理法》还是《环境管理法》,对污染场地修复的部分内容属于框架性、原则性的规定,这就需要一个具体的实施细则来使污染场地修复制度具有可操作性;另外,二者也都在法律中明确了《污染场地条例》的一般性规定,以期通过该条例进一步完善污染场地修复制度。于是,大不列颠哥伦比亚省环保部就在之前形成的框架下,制定并不断更新《污染场地条例》来适应污染场地修复的发展。


1.关于污染场地识别的法律制度


(1)场地现状登记

首先,场地所有者或使用者针对现在或过去被用作工业或商业活动的土地,提交场地概要。其他用途的场地不需要提交场地概要。然后,行政官员对场地概要进行形式和实质的审查评估,以决定是否采取进一步的调查。主管者基于场地概要或者其他信息,可以命令场地的所有者或者运营者自费从事初步场地调查或者详细场地调查并准备符合条例和有关议定书的调查报告。最后,登记员对污染场地现状进行登记,登记内容主要包括主管者收到的所有的场地概要、初步或详细的场地调查以及该场地的所有的命令、批准书、协议、决定和声明。公众对登记信息享有知情权。


(2)污染场地认定制度

认定污染时,需要考虑场地上土壤质量、地面水或地下水、沉积物所含物质、蒸汽等因素,只要上述场地因素在地表或一定深度的含量超过通用数值的标准或模拟数值标准的最低值,就可以认定该场地已经被污染。

主管者既可以依据相关信息主动认定,也可以通过实施特定行为来认定。判断污染场地的信息主要依靠场地概要、初步或详细的场地调查或者其他可以获得的信息,因此主管者需要基于上述信息作出初步判断,书面通知提交信息的相关人、市政当局、审批官员或者委员会、土地权属登记上的利益者和可能对修复污染场地负有责任的人。他们在收到书面通知后,有30至60日的评议时间。评议结束后,主管者做出污染场地的最终认定。

场地一旦被认定是污染场地,主管者可以限定污染场地的边界。对最终认定不服的,可以根据《环境管理法》第八章第二节的规定上诉。污染场地认定是追究修复责任的前提。


2.污染场地修复责任主体

(1)对污染场地修复负有责任的人有:场地当前的所有者或运营者;场地过去的所有者或运营者;生产危险物质的人和根据合同、协议或者其他原因处理、使用、处置物质造成场地污染的人;运输或者安排物质运输的人;因自己所提出的要求造成场地被污染的担保债权人;其他法规规定的人。

⑵不承担责任的情形。在下列情况下,只要个人尽到应有注意义务,可以不承担修复责任:1997年4月 1日以前发生的不可抗力所造成的场地污染;战争造成的场地污染;不是雇员、代理人或者与个人有合同关系的第三方造成的污染。该法还规定,场地所有者或运营商能够证明:场地被污染在先,不知道或不应该知道场地是污染场地,尽到合理调查义务,且并未向受让人隐瞒的;造成场地污染的污染物并非是自己所有的不动产生产的;污染物是自然物质且单独导致场地被污染的,可以免除责任。

⑶修复责任的一般原则。对污染场地修复负有责任的人对于个人或政府机关因修复污染场地发生的合理成本承担绝对的(Absolute)、可追溯(Retroactive)的连带(Joint and Separate )责任,无论是发生在场地之上还是邻近场地。也就是说尽管过去或者现在都没有立法禁止导致场地被污染的有害物质被引入场地或根据已到期、被撤销或当前的许可或批准书或废物管理机关和有关运营证明书授权下允许排放的废物造成了场地污染的,也要承担修复责任。由于要求众多责任人承担的是连带责任,这就需要区分责任人对污染作用力的大小。对于作用力较小的责任人,被认定为次责任人,由主管者确定其应该承担的数额和方式。

⑷责任承担方式。在确定了责任人之后,主管者可以下达修复命令,责任人可以但不限于:从事修复活动;以现金或实物方式补偿给合理发生修复成本的其他人;以主管者详细规定的数额和方式提供不动产或者动产担保。

⑸修复责任的特殊情况。对于无法确定责任人或者责任人无力承担修复责任的场地,即无人照管的场地,由环保部负责修复,修复所需费用统一由税收基金支出。政府支付了这笔费用之后可以通过以下途径收回费用:在修复过程中或修复后确定了责任人;修复后出卖场地或场地上的财产;与政府机构或者其他人签订的可控费用的分享协议。


3.关于污染场地修复执行的法律制度

执行污染场地修复可以由责任人独立修复,也可以申请环保部参与。

⑴自愿修复协议制度。主管者和责任人按照法律规定签订的关于开展修复污染场地工作订立的协议。协议内容主要包括规定责任人的财政或者其他责任、责任人掌握的其拥有或控制的有关场地的全部信息的证明以及主管者提出的具体条件。如果之前没有对场地进行认定,自协议签订时,该场地被视为污染场地。

⑵公共协商审查制度。主管者有权命令责任人自费准备对修复建议进行公共协商或者对修复活动进行公共审查的制度。实施这一制度,充分保证了公众对场地调查报告、修复替代评价、修复计划和场地登记认定的相关文件的知情权,起到对整个修复活动进行监督的作用,也调动了公众的积极性。

⑶场地修复批准合格制度。场地修复批准合格制度,是指责任人向主管者申请批准修复计划和场地修复完成的合格证明的制度。责任人应该就修复计划向主管者提交申请,主管者作出是否批准的决定。即使该场地之前没有认定,但从批准之日起,该场地被视为污染场地。

责任人在完成场地修复后就场地现状向主管者申请合格证明书。如满足下列条件,主管者可以颁发合格证明书:污染场地已经被修复,并符合法律法规的规定和主管者的要求;已有遏制、控制和监测场地遗留物质的计划,且在主管者发出要求时,工程结构已安装完成;已经按照法规和主管者要求提供足额且符合形式的抵押物;责任人已经将根据《土地权属法案》第219条的约束性条款的登记证据提交给主管者。


(4)其他法律制度和要求

对于场地上被污染的土壤,责任人可以与主管者签订污染土壤再安置协议,将被污染的土壤按照协议的规定迁移到其他场地上。这也是责任人承担修复责任的一种方式。《环境管理法》要求修复方案应该能够最大限度地满足实用性和永久性的要求,需要充分考虑:对人体健康的负面影响或者环境污染的潜在作用;有关修复备选方案的技术可行性和风险;有关修复备选方案的修复成本和修复方案的潜在经济收益、成本和效应。