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美国加州低碳燃料标准案评述 ——自然资源保护协会(NRDC)中国环境法项目 The review of California low-carbon fuel standard


一、背景介绍:美国联邦和州的温室气体减排行动

奥巴马当选美国总统后,开始积极采取措施应对气候变化。美国国家环保局已经于2009年12月将二氧化碳认定为大气污染物,众议院也通过了一些综合性的气候变化法案,例如《美国清洁能源与安全法案》、《2010美国能源法》等。但是,政党和利益集团的斗争却使得这些立法迟迟不能被参议院通过。

尽管如此,联邦和各州仍采取了各种应对气候变化的措施。例如,环保署公布了新造及现有电站与工业污染的减排标准,并对各州发布了关于工业减排“最佳可用控制技术”(BACT)的指导性意见。各州也在积极地开展减排项目,例如9个州政府参与了关注州内交易机制的区域温室气体减排行动(RGGI),37个州设立了可再生能源使用的最低标准或目标。在交通领域,联邦或州关注对燃料和机动车生产者的规制,推动燃料和机动车产品结构的转型。采取的措施包括推行并提高公司平均燃料经济标准、推行低碳燃料标准和可再生燃料标准、鼓励环保车辆的生产和销售、制定机动车碳排放标准等。

加利福尼亚州在过去五十年一直是所有空气污染规制行动的领跑者。加州已经发现温室气体正在危害该州的自然资源、公共健康和福利。为此,加州空气资源委员会(Air Resource Board, ARB)颁布了一系列温室气体法令。加州于2006年通过了《加利福尼亚全球温室效应治理法案》(简称AB32),要求州温室气体排放在2020年前减少至1990年水平。在交通领域,加州空气资源委员会2007年设计实施了低碳燃料标准(Low Carbon Fuel Standard, LCFS)来“为清洁交通运输科技创造一个持续性的市场”,使用“市场机制来稳定地引入低碳燃料”,旨在于2020年前从交通运输燃料中削减1600万公吨的温室气体排放。


二、加州低碳燃料标准概述

低碳燃料标准规制的对象是燃料提供者(包括生产者和进口者),它为加州使用的燃料的碳排放强度(单位燃料生命周期中产生的碳排放量)规定了逐步下降的标准,并通过市场交易机制鼓励企业使用碳排放强度低的燃料。具体做法如下:

(1)被规制的公司提供的每一种燃料都被设定了一个逐年下降的碳排放强度上限。

(2)被规制的公司有义务计算和报告实际使用的每种燃料的碳排放强度。计算方法基于一种专门计算交通领域温室气体排放的生命周期分析模型(Greenhouse gases, Regulated Emissions, and Energy use in Transportation, GREET)。该模型从1996年研发至今经历了多次更新和严格的专业同行评审与公众审查。根据该模型,每种代用(非石油)燃料的碳排放强度可以通过以下方法之一来计算:

• 方法一是一种简化的、一般性的计算方法。该方法下的基准值是某类燃料的一般默认值,基于通常在加州销售的燃料的平均碳排放强度值设定。

• 方法二是一种特殊化的计算方法,对更低碳的清洁燃料生产者更为有利。排放值低于生命周期平均值的燃料的生产商可以选择通过方法二获得专属的、低于默认值的特别碳排放强度值。

(3)将报告的实际碳排放强度值和标准值进行比较,碳排放强度高于适用标准的燃料会产生超标量(deficits),碳排放强度低于适用标准的燃料会产生达标余量(credits)。一般而言,企业使用化石燃料(如汽油、柴油)的超标总量必须等于或低于低碳替代燃料(如乙醇、可再生柴油、生物柴油)的达标余量,才能被认为执行了标准。

(4)高出的达标余量可以进行交易。企业可以通过在加州销售平均质量等于或高于标准的燃料来满足标准,也可以用往年剩余的账户盈余、从其它方面购买来的达标余量来抵消自身的超标量。被监管方根据它们对市场情况的成本收益分析自行选择满足低碳燃料标准的方式。可见,由于更低碳的低碳燃料能够让燃料供应商达标或通过销售达标余量而获益,所以很多更清洁的低碳燃料都在加州市场上都获得了价格溢价,这激励了燃料提供商在其提供的燃料结构中增加清洁燃料的比例。


三、案件诉讼过程和法院的论证

由于将燃料整个生命周期中的碳排放考虑在内,一些与地理位置相关的因素(燃料产地、运输距离等)会影响燃料的碳排放强度值,这使州外的燃料生产商感到压力,向法院起诉加州空气委员会,认为低碳燃料标准违反宪法中州际贸易条款,歧视州外的燃料生产商。区法院在一审中支持了原告的诉讼请求,认定加州空气资源委员会的低碳燃料标准违反宪法中的州际贸易条款,并发出禁止令制止该标准的实施。加州空气委员会及其他原告向联邦第九巡回法院上诉后,法院撤销了禁止令,将案件发回原审法院重审。而后,一审原告石油公司和乙醇公司等又申请联邦最高法院审查该案件。2014年6月30日,联邦最高法院驳回了这个申请。

该诉讼争议的焦点在于,加州低碳燃料标准是否违反宪法中的州际贸易条款(早期的美国法院将宪法解释为排除州规制州际贸易的权力)。如果一州的法律对州外的组织构成了歧视,或者规制了完全发生在州外的贸易,则会被视为违反宪法而无效。虽然我国并不存在州法规制州际贸易的问题,但是在地方试点实施低碳燃料标准,从而产生类似贸易歧视的效果,依然是可能出现的问题。另外,法官逻辑严密的论证,以及在对碳排放规制及公平贸易的权衡中体现的智慧,值得我们的法官借鉴。

第九巡回法院的判决在本案中至关重要。法官的论证首先肯定了考虑燃料生命周期这一科学问题的正当性,而后就标准是否构成歧视和是否规制了完全发生在州外这两方面对法律问题进行了分析。

首先,第九巡回法院认为,考虑燃料生命周期的碳排放强度计算方法是合理的。如果一种燃料在生产和运输过程中产生的温室气体高于末端燃烧产生的减排量,那么实际上就没有任何减排改善作用。区法院忽视了原料转化为燃料过程中消耗的电、生产制造乙醇的植物的碳排放强度、以及对原料、乙醇和副产品(co-products)的运输产生的碳排放。对加州而言,产生在州内和州外的温室气体对气候变化的影响是相同的。即使这些因素与地理位置紧密相关,也不能否认这些因素影响着燃料的实际的碳排放,而这种实际碳排放是全面评价燃料的碳排放强度所必需的。

其次,法院认为,加州考虑与燃料生产运输过程中的运输距离和电力来源这两个因素没有对其他州燃料产品构成歧视。因为“这些因素对温室气体实际排放产生影响,继而影响加州,加州如果想削减温室气体排放,必须在评估替代性燃料时考虑所有引起温室气体排放的因素”,虽然加州低碳燃料标准中对不同区域分类设定不同的基准值,但这是为了准确评估和控制温室气体排放,而非为了保护本地的乙醇生产者。“这种分类考虑到不同地区的乙醇生产者使用的电力来源不同,例如中西部的乙醇生产者更可能使用以煤为原料的不清洁火电,而燃煤产生的温室气体排放也应当被计算。”总之,加州对燃料的规制是基于其碳排放强度,而非其产地,而碳排放强度的计算方法对州内和州外的燃料供应商都是平等适用的。“在这类案件中,既没有表面上的歧视,也没有出现不当的目的,证明歧视的举证责任特别高”,而原告并没有达到这种举证标准,所以法院认定不存在歧视。

最后,法院认为“加利福尼亚基于燃料的有害属性进行了适当的规制,它并没有控制完全在州外发生的乙醇生产和销售”,因为标准“没有采取任何措施确保加州的乙醇价格比其他州更低,也没有对违反标准的完全在州外进行的交易设定民事或刑事处罚” 。“州际贸易条款并没有仅仅因为原告的产品被运输到州外,就保护原告使他人为其燃料产品造成隐藏的损害付出代价,燃料标准对州际贸易的影响是附属性的,并未控制完全发生在州外的行为。”

总之,第九巡回法院的判决否定了州法院关于加州低碳燃料标准违宪的认定,认为标准没有构成表面上或目的上的歧视,也没有规制州外的厂商,因此将案件发回原审区法院重审,并在判决之前撤消了州法院对该标准的禁止令。原审原告如果仍认为标准违宪,需要证明标准“对州际贸易设定的负担明显超过了公认的本州利益”,并由法院进行利益权衡,但原告能够充分举证的可能性很小。

加州低碳燃料标准案是第一个处理“州采取产品生命周期分析的方式评价机动车燃料对全球变暖潜在影响”是否违宪这一问题的上诉案件。第九巡回法院认可了加州的燃料生命周期评估方法,认可不仅考虑使用清洁能源减少的温室气体排放,也考虑该燃料整个生命周期中的温室气体排放。这一案件对加州温室气体减排具有重要的意义。


四、对中国的启示


加州的低碳燃料标对我国未来的低碳交通政策富有参考价值。

第一,对石油销售企业的规制对调整燃料生产和消费结构至关重要。在我国,发展低碳交通,使用清洁燃料是必要途径,但是目前清洁燃料的推广存在困难。以清洁燃料中的生物柴油为例,虽然《可再生能源法》、《可再生能源中长期发展规划》都鼓励生物液体燃料的生产和利用,甚至2015年出台了专门的《生物柴油产业发展政策》,但是,由于根据《可再生能源法》的规定,生物柴油只能销售给成品油流通企业。而如果成品油销售企业拒绝采购,生物柴油仍然难以进入成品油销售体系,这又导致生物柴油生产厂商生存困难。因此,未来的低碳交通政策中,应当对成品油销售企业设置激励,使其能够通过购买和销售更清洁的燃料而获利,继而使清洁燃料生产厂商有利可图,形成良性循环。

第二,低碳燃料标准的制定基于充分的科学技术论证和同行评审,采用了碳排放强度生命周期分析方法,通过科学模型计算出燃料原料植物种植、为种植植物而改变土地用途、燃料生产、转化、运输、使用等全过程的碳排放强度,有助于全面评估燃料产生的碳排放,而不会仅关注末端排放而顾此失彼。我国在制定类似的低碳燃料标准时,也应当纳入全过程管理思路和以科学模型为依据的排放规制模式。

第三,该标准体现了命令控制与市场机制相结合的规制手段。除了设定具体燃料的最高碳排放上限和默认值之外,交易制度的使用对企业改变其燃料生产比例、提供更多更清洁的低碳燃料提供了激励。随着中国低碳交通方面的法律法规的发展,也应结合命令控制与市场机制,将有关碳排放强度的交易机制纳入碳交易市场,此外,也应当完善碳排放强度的计算、报告机制和信息公开、社会监督。

第四,中国虽然不是联邦制国家,但是也可能存在地区间标准不同导致的矛盾。例如经济发达的江浙沪一带,可能出现为了经济发展竞相污染的问题,因此,标准制定的省际协调是需要前瞻性研究的问题。另外,由于温室气体的影响是全国性而非区域性的,应当逐步建立全国统一的标准和交易市场。

最后,环保组织在本文所述的诉讼中起到了关键作用,成为支持加州低碳燃料标准的重要力量。虽然本案的被告是加州空气资源委员会,但自然资源保护协会、塞拉俱乐部等环保组织在本案中以诉讼介入者(intervener)(类似我国民事诉讼法中的第三人)的身份参与诉讼,作为独立的当事人,为加州空气资源委员会赢得诉讼提供了支持。在这个诉讼中,争议的焦点--低碳燃料标准是否违宪--是技术性很强的问题,而受理诉讼的法院并没有设专门的环境庭。自然资源保护协会的专业环境律师及其聘请的专家在诉讼中起到了解释复杂的科学问题、教育法官的作用。在我国,除了建设环保法庭的之外,培养专业环境律师的也是通过司法保障环保法治刻不容缓的需求。